I. La gobernanza desde los artefactos gráficos: una aproximación desde Hull
A menudo se tiende a creer que la gobernanza se vive o experimenta en el territorio, cuando una política o proyecto se implementa. Esta idea deja tras bambalinas una de sus dimensiones: la producción de documentos. Para comprender por qué esa dimensión es analíticamente decisiva, es necesario tener una idea de cómo la antropología ha conceptualizado al Estado y su relación con la vida cotidiana de las personas.
Autores como Gupta y Sharma (2006) definen el Estado como un artefacto cultural inmerso en dinámicas transnacionales, cuya existencia no puede comprenderse al margen de las prácticas cotidianas a través de las cuales se representa, reproduce e imagina. Bajo esta conceptualización, las prácticas burocráticas son el primer espacio en que las personas viven y experimentan el Estado, en la medida que sostienen y perpetúan su poder. Constituyen, así, el eje de micropolíticas de la estatalidad sobre las cuales el Estado se hace presente en la vida cotidiana. De esta manera, definen cómo el Estado es imaginado y re-imaginado por la ciudadanía, y se rompe la noción del “Estado ausente”, en tanto éste es creado y recreado por el imaginario de la ciudadanía a través de sus experiencias de interacción con la burocracia. En esta misma línea, Das y Poole (2008) subrayan que el Estado no solo se experimenta desde sus centros institucionales, sino también — y quizás principalmente — desde sus márgenes: en los papeles de la vida diaria, en las cartas, los documentos judiciales, los certificados de nacimiento y defunción que atraviesan la cotidianidad de personas que, sin ser funcionarios, interactúan permanentemente con la burocracia. El Estado, en suma, no es solo una institución: es una presencia material que se experimenta, se negocia y se disputa a través de documentos concretos.
Es desde este marco conceptual que cobra pleno sentido la propuesta de Matthew Hull (2003, 2008, 2012) para análisis de procesos de gobernanza. En líneas generales, para Hull los documentos no son el soporte administrativo de la gobernanza sino su sustancia operativa. Es por ello que distingue tres conceptos que permiten precisar esta afirmación.
El primero es el de artefacto gráfico en tanto expedientes, listas, mapas, certificados, formularios e informes que no simplemente registran decisiones, sino que las constituyen, estableciendo relaciones materiales entre palabras, instituciones y territorios. Para Hull, los artefactos gráficos no operan únicamente al interior de las organizaciones burocráticas pues median las relaciones entre el Estado, las instituciones y las personas en su vida cotidiana.
Hull es explícito al respecto: los artefactos gráficos «no son simplemente instrumentos de organizaciones sociales ya existentes, sino que precipitan la formación de redes y grupos de personas cambiantes dentro y fuera de la burocracia» (Hull, 2003: 291). Así, por ejemplo, una licencia de uso de agua, un título de propiedad comunal, un padrón de beneficiarios o un acta de acuerdo generado dentro de un consejo de recursos hídricos de cuenca no son meras piezas administrativas. Son, ante todo, los objetos a través de los cuales múltiples actores se relacionan, negocian, disputan y acceden (o son excluidos) del uso, acceso y toma de decisiones sobre recursos de uso común que sostienen su vida. En este sentido, los artefactos gráficos son «mediadores cruciales del compromiso entre gobierno y población, configurando patrones de asentamiento, redes sociales, divisiones políticas internas y mecanismos de compensación económica» (Hull, 2008: 506). Aquí su contribución se amplía y refrenda las de Gupta, Das y Poole: el Estado se experimenta en los documentos cotidianos, Hull muestra exactamente cómo ocurre eso, aunque su etnografía no se enfoca en recursos naturales.
El segundo concepto es el de ideología gráfica, que comprende al conjunto de creencias (oficiales e informales) sobre cómo deben producirse, circular e interpretarse los artefactos gráficos, y qué tipo de autoridad les corresponde. No todos los documentos tienen el mismo peso ante los ojos de los distintos actores que los producen y los usan. Las reglas tácitas que determinan qué documentos cuentan como válido, quién puede firmarlo y qué efectos produce su circulación varían según el actor: un funcionario público, un representante de una comunidad (campesina, nativa, afrodescendiente) o un organismo de cooperación internacional operan con ideologías gráficas distintas sobre qué documenta, qué legitima y qué obliga. Esa tensión entre ideologías gráficas es con frecuencia el núcleo del conflicto territorial en la gobernanza de los recursos naturales. En términos de Gupta y Sharma, esta tensión revela cómo las prácticas burocráticas «siempre dejan un margen para la crítica y la resistencia» y cómo «los conflictos son constitutivos de la producción y reproducción del Estado» (2006: 13-14).
El tercero es el de autoridad corporativa como el proceso por el cual las acciones y responsabilidades individuales se disuelven progresivamente en el discurso de la organización a través de la acumulación de firmas, marcaciones y circulaciones, convirtiendo una decisión particular en acción del Estado o de la institución. Para Hull, la autoridad burocrática no reside en la norma abstracta sino en esa cadena de acciones que transforma una propuesta local en decreto, una demanda comunitaria en reglamento, una práctica de conservación en política pública.
En suma, la articulación de estos tres planos o conceptos (los artefactos que median la vida cotidiana de las personas, la ideología que regula su producción y la autoridad que generan) permite comprender que la gobernanza de recursos naturales no es solo un conjunto de reglas, instituciones o relaciones de poder abstractas. Es, ante todo, una práctica material y semiótica: un proceso que se sostiene y se disputa a través de la producción, circulación y manipulación de documentos. Desde esta perspectiva, la gobernanza de los recursos naturales también implica producir artefactos que establezcan relaciones entre personas, palabras, documentos instituciones y territorios. Es precisamente en esa dimensión documental donde el análisis de la gobernanza se vuelve más fino y, potencialmente, más eficaz para comprender por qué ciertas políticas y proyectos funcionan, fracasan o son capturados por intereses particulares.
II. Artefactos gráficos y gobernanza pesquera: el caso de la COPMAR
El caso de la Comunidad de Pescadores Artesanales de Marcona (COPMAR) ilustra con precisión cómo la gobernanza de recursos naturales se produce a través de artefactos gráficos, y cómo estos no solo ordenan las relaciones entre pescadores y Estado, sino que las constituyen en un sentido más profundo: producen comunidad, territorio y legitimidad, a la par que operan dentro de los marcos de legalidad gubernamental.
La COPMAR es una confederación de dieciséis organizaciones sociales de pescadores artesanales del distrito de San Juan de Marcona, en la provincia de Nazca, Ica. Su surgimiento no puede explicarse como un proceso espontáneo ni como una concesión unilateral del Estado: es el resultado de más de cincuenta años de construcción histórica y política en la que los pescadores aprendieron a generar acuerdos (más allá de sus diferencias), construyeron un imaginario colectiva, aprendieron del lenguaje de la burocracia, incidieron en la producción de normas y co-elaboraron con funcionarios gubernamentales los documentos que hoy median su relación con el Estado. En ese proceso, dos artefactos gráficos son centrales: el Programa Piloto Demostrativo (PPD) y su reglamento. Ambos descansan sobre una larga historia que se condensa en derechos supremos y distintos momentos de encuentros y desencuentros.
El PPD es, a primera vista, un documento técnico que describe un plan de recuperación y uso sostenible de ecosistemas marinos en Marcona propuesto y elaborado por los pescadores artesanales. Pero entenderlo únicamente en esos términos sería perder de vista su dimensión más significativa. Como artefacto gráfico, el PPD condensa una historia de articulación y diálogo entre pescadores y actores gubernamentales a lo largo de aproximadamente una década (desde mediados de los años noventa hasta 2005), en respuesta a la sobreexplotación de recursos como el erizo rojo, el pulpo y el chanque, que había llevado al colapso del ecosistema marino del distrito.
La elaboración del PPD requirió de múltiples reuniones entre pescadores embarcados y no embarcados para resolver tensiones internas sobre la distribución del espacio de pesca, la construcción de redes con funcionarios del Ministerio de la Producción y la Dirección Regional de Pesca, y la movilización de aliados políticos que respaldaron su reconocimiento oficial mediante decretos supremos. Es por ello que el Decreto Supremo Nº 015-2003-PRODUCE creó la Comisión Especial para formular el PPD, y el Decreto Supremo Nº 009-2005-PRODUCE lo aprobó formalmente y creó la Comisión Asesora Permanente encargada de supervisar su implementación.
Lo que estos decretos produjeron no fue únicamente la formalización de un plan de manejo. Transformaron a la COPMAR en un actor legítimo ante el Estado: de un conjunto disperso de organizaciones de pescadores con legitimidad social, pero sin reconocimiento legal, a una entidad institucionalizada con responsabilidades de gestión, conservación y vigilancia sobre 23 kilómetros de litoral. En términos de la ideología gráfica que sostiene este proceso, los documentos no solo expresaron lo que los pescadores ya eran — una comunidad con décadas de práctica conservacionista —, sino que los constituyeron como tal ante los ojos del Estado. Así, el PPD y su reglamento, al incorporar mapas que delimitan el espacio de pesca, normas que regulan el acceso a los recursos y mecanismos de vigilancia que distribuyen responsabilidades entre las organizaciones, tradujeron prácticas locales a categorías reconocibles por el aparato gubernamental. Ambos instrumentos no reflejan una comunidad ya existente: la producen como tal, ante los ojos del Estado.
La autoridad corporativa que estos artefactos generaron se observa en múltiples dimensiones de la vida cotidiana de la COPMAR. Internamente, el PPD y su reglamento ordenan la distribución de las zonas de pesca entre las dieciséis organizaciones que conforman la comunidad, establecen cuotas de extracción, regulan las vedas y asignan responsabilidades de vigilancia. Externamente, son la base sobre la cual los dirigentes de la COPMAR se presentan ante el Ministerio de la Producción, el Viceministro de Pesquería, organismos de cooperación internacional y comunidades de pescadores de distritos vecinos (especialmente de Lomas, Arequipa) que ingresan al ámbito reconocido en el PPD. En este sentido, el PPD no es solo un instrumento de gestión: es también un instrumento de disputa y un símbolo. Durante la visita de un Viceministro de Pesquería a Marcona en septiembre de 2024, cuando los pescadores de la COPMAR interceptaron embarcaciones de Lomas en las zonas del PPD, no apelaron únicamente a su presencia histórica en ese espacio, sino al decreto supremo que les encargó su cuidado. El documento era el centro de sus argumentos, lo cuales hacían referencia al esfuerzo que hicieron para generar acuerdos de conservación.
La tensión entre la ideología gráfica de los pescadores y la del Estado también emerge con claridad en este proceso. Para los dirigentes de la COPMAR, el PPD y su reglamento fundamentan un derecho de uso territorial (la comunidad cuida y por eso argumentan la exclusividad del uso del espacio). Para el Ministerio de la Producción, en cambio, esos mismos documentos establecen una responsabilidad de gestión sin crear un derecho de exclusividad, porque el mar es un bien de acceso abierto. Esa diferencia de interpretación sobre lo que producen los mismos artefactos gráficos es, en sí misma, una dimensión central de la gobernanza pesquera en Marcona: la disputa no se da únicamente sobre los recursos, sino sobre el significado de los documentos que los regulan.
Finalmente, es notable que la ausencia de artefactos también produce efectos de gobierno. La falta de funcionamiento de la Comisión Asesora Permanente creada por el Decreto Supremo (que quedó sin actualización institucional desde 2014) ha generado vacíos de autoridad que los pescadores intentan compensar mediante otros artefactos: oficios al Ministerio del Interior, cartas al Viceministro, pancartas en protestas públicas que citan el PPD como fundamento de sus demandas. Lo que no está documentado no existe para la burocracia, y lo que no circula no produce autoridad. Esta dinámica confirma simultáneamente la tesis de Hull, a saber, que los documentos son condiciones de posibilidad de lo que puede ocurrir, en donde el Estado se experimenta de manera desigual desde sus márgenes, y son precisamente los actores que habitan esos márgenes quienes deben trabajar más intensamente con los documentos para hacerse visibles ante el poder central. Restar valor a los artefactos gráficos, en este caso, no solo conllevaría a desconocer la historia de la pesquería artesanal del distrito, sino también dejar de asumir que el caso de Marcona da cuenta de un sistema gobernanza que emergió desde la comunidad y que funciona desde una lógica de asimetría que busca ser revertida por los pescadores, para lograr igualdad de condiciones en procesos de conservación marina.
III. Más allá de la pesca: la relevancia analítica de los artefactos gráficos para la gobernanza de recursos naturales
El caso de la COPMAR da cuenta de un escenario de pesca artesanal, pero las preguntas que abre no se agotan en ese campo. Aunque Hull desarrolló su propuesta en el contexto de la burocracia urbana pakistaní para expropiaciones de tierra en Islamabad, sus conceptos son más que sugerencias para leer la gobernanza pesquera en Marcona, y presenta un marco potente para comprender procesos en otros socioecosistema. Es por ello que esta doble movilización teórica (de Islamabad a Marcona, de la burocracia urbana a la gobernanza pesquera costera) sugiere que los artefactos gráficos, la ideología gráfica y la autoridad corporativa son categorías analíticas con potencialidad de replicabilidad: pueden aplicarse a procesos de gobernanza en socioecosistemas distintos, en la medida en que en todos ellos el Estado se hace presente (como señalan Gupta y Sharma) a través de prácticas cotidianas que son, al mismo tiempo, prácticas documentales.
Lo que hace posible esa transferencia analítica es una premisa común: en cualquier escenario de gobernanza de recursos naturales (una cuenca glaciar en los Andes, una reserva de biósfera transfronteriza, un ecosistema de alta montaña, una zona marino-costera bajo co-manejo), la relación entre comunidades y Estado no se sostiene únicamente en normas abstractas ni en negociaciones cara a cara, sino en la producción, circulación y disputa de documentos concretos.
Las líneas de base, los planes de manejo, los acuerdos de retribución por servicios ecosistémicos, los registros de vedas, los mapas de zonificación y los informes técnicos son artefactos gráficos que no solo describen el estado de los recursos, lo constituyen como objeto de gobierno. Definen, así, qué actores son reconocidos, qué prácticas son legítimas, qué territorios existen para el Estado y cuáles permanecen invisibles. Y como señalan Das y Poole, quienes habitan los márgenes de esos territorios (comunidades campesinas en cuencas glaciares, pescadores artesanales en zonas costeras, comunidades nativas en ecosistemas amazónicos), son precisamente quienes más dependen de esos documentos para hacer valer sus derechos, y quienes con mayor frecuencia enfrentan ideologías gráficas que no reconocen sus saberes ni sus formas de organizar el territorio. Esta perspectiva tiene al menos tres implicancias analíticas para el estudio de la gobernanza de recursos naturales y para la toma de decisiones.
La primera es que la entrada de análisis no debe ser solo la norma o la institución, sino el documento específico: quién lo produjo, con qué actores, en qué proceso, bajo qué ideología gráfica, cómo circuló y qué autoridad generó en su circulación. La segunda es que los actores locales no son solo receptores de documentos gubernamentales: en el caso de la COPMAR, como en otros procesos de co-manejo en América Latina, las comunidades son co-productoras activas de los artefactos que median su relación con el Estado. Comprender esa capacidad de agencia documental es fundamental para evaluar la solidez y la sostenibilidad de los acuerdos de gobernanza. Finalmente, la tercera es que los conflictos dentro de procesos de gobernanza no son únicamente conflictos sobre recursos. Son también conflictos sobre documentos: sobre qué significan, quién los puede interpretar con autoridad y qué efectos producen en la vida cotidiana de quienes dependen de los recursos que esos documentos regulan.
En suma, comprender la gobernanza de recursos naturales requiere mirar no solo hacia el territorio donde se implementan las políticas, sino hacia las oficinas, las mesas de trabajo, las protestas y las mesas de partes donde se producen, circulan y disputan los documentos que hacen posible (o muy poco viable) que esa gobernanza funcione bajo esquemas o estándares donde prime la igualdad de condiciones. El caso de Marcona lo muestra con claridad: el territorio de pesca de la COPMAR no es un dato natural ni una concesión estatal. Es, fundamentalmente, el resultado de cincuenta años de producción documental en la que los pescadores aprendieron a gobernar el mar escribiendo sobre él. Esa lección no es exclusiva de la pesca artesanal. Es válida o extrapolable para cualquier proceso de gobernanza en el que comunidades, Estado y recursos naturales se encuentran (y se disputan) en torno a un papel, que, como hoy vemos, siempre es más que un papel.
Bibliografía
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